Connect with us

Analysis

Seratus Tahun Pajak Pertambahan Nilai

W Hanjarwadi

Published

on

 

Penulis: Pandu Bestari Soepatmo

“Inflation is the one form pf taxation that can be imposed without legislation.”

– Milton Friedman

PPN adalah pajak yang netral. Pajak ini tidak lagi menjadi komponen biaya dalam proses produksi. Netralitas menjadi karakteristik PPN.

Penggunaan terminologi Taxe sur la Valuer Ajouteé (TVA) atau Value Added Tax (VAT) sebagai nama lain dari Refined Turnover Tax atau Improved Turnover Tax oleh Alan A. Tait dikatakan misnomer alias salah judul ada benarnya.

Itulah sebabnya tidak setiap negara yang mengadopsi pajak ini memberi label Value Added Tax. Bahkan di tanah kelahiran, yaitu Jerman nama resmi pajak ini masih tetap Umsatzteuer (UST) atau Pajak Peredaran. Padahal, orang Jerman dalam kesehariannya lebih terbiasa menyebut Mehwersteur (MWSt) yang artinya ‘added-value tax.’ Negara lain yang juga menamai Umsatzteuer (UST) adalah Austria. Sementara Jepang memberi label Shohizei atau Pajak Konsumsi; karena memang PPN esensinya adalah pajak atas konsumsi. New Zaeland (1986) yang jelas-jelas mengadopsi VAT dari Inggris memberi label Goods and Services Tax (GST). Selain karena lebih familiar bagi warganya, terminologi Taxe sur la Valuer Ajouteé atau Value Added Tax tidak serta merta mudah dipahami. Istilah GST juga digunakan oleh negara-negara bekas jajahan Inggris lainnya seperti Kanada (1991), Singapura (1994), Australia (2000), dan Malaysia (2015). Yang menarik, di Pakistan sebutan pajak ini juga GST akan tetapi kepanjangan dari General Sales Tax bukan Goods and Services Tax.

PPN dari dua sisi pandang

Pertambahan nilai atau value added dalam konteks Pajak Pertambahan Nilai (PPN) dapat kita lihat melalui dua sisi pandang. Pertama, dari sisi penjumlahan (additive) pertambahan nilai itu berasal dari gaji/upah dan keuntungan (wages plus profits). Kedua, dari sisi pengurangan (subtractive) value-added dapat diperoleh dari ‘output minus input.’ Dulu von Siemens (1918) ketika menyodorkan konsep Veredelte Umsatzteuer menyebutnya brutoumzatz minus vorumsatz. Para ahli mengartikan brutoumzatz minus vorumsatz dengan ‘net turnover’ yang tidak lain adalah ‘penjualan minus pembelian.’ Alhasil, ketika Perancis (1954) memelopori implementasi konsep Improved Turnover Tax dengan label Taxe sur la Valuer Ajouteé ( TVA) atau Pajak atas Pertambahan Nilai, yang dimaksud dengan valuer ajouteé atau pertambahan nilai dalam konteks TVA tidak lain adalah penjualan minus pembelian.

Pertambahan nilai atau seringkali disebut nilai tambah dalam konteks PPN sebagaimana diuraikan di atas dapat kita formulasikan sebagai berikut:

pertambahan nilai = brutoumzatz minus vorumsatz

= gaji/upah (labor income) + keuntungan (capital income)

= output – input = penjualan – pembelian

Dengan formula di atas apakah suatu BKP telah melalui proses pengolahan atau pabrikasi, yang oleh karenanya sifat barang itu berubah dari bentuk dan sifat aslinya, bukan menjadi pertimbangan. Pasalnya, PPN bukan Pajak Penjualan single stage pada level pabrikasi atau Manufacturers’ Sales Tax. “Penjualan minus pembelian” bisa saja terjadi atas barang yang diambil langsung dari sumbernya atau dipetik dari pohonnya. Bahwa nantinya oleh undang-undang (UU) barang-barang tersebut dibebaskan dari PPN, itu persoalan lain. Itulah seninya PPN yang atas dasar prinsip efficiency tidak mungkin setiap mata rantai dalam jalur ekonomi ditunjuk sebagai PKP. Bahkan, di beberapa negara, rezim PPN melakukan grouping’ para PKP guna mempersempit span of control untuk efisiensi dan efektivitas pengawasan.

Sebagai konsekuensi logis cara pandang di atas muncul metode penghitungan baru yang disebut additive-direct atau accounts method. Alhasil, bagi negara yang mengadopsi PPN ada tiga metode penghitungan yang bisa dipilih. Ketiga metode tersebut adalah sebagai berikut.

(1)       tarif (t) x (pembayaran gaji/upah + keuntungan): disebut additive-direct atau accounts method;

(2)       t x (output – input): disebut subtractive-direct method atau ada kalanya disebut business transfer tax; dan

(3)       t x (output) – t x (input): subtractive-indirect method atau sering juga disebut invoice method atau credit method.

Seperti halnya di kebanyakan negara, khususnya negara-negara anggota Uni Eropa, Indonesia mengadopsi subtractive-indirect method atau credit method atau invoice method (cara ke 3). Sementara subtractive-direct method atau business transfer tax (cara ke 2) diadopsi oleh Benin, Mauritania, dan Finlandia. Cara ini juga dipilih Senator AS William V. Roth, Jr.(1985) ketika menyodorkan draft PPN yang kita kenal dengan Roth’s Business Transfer Tax (BTT).

Cara ke-1, yaitu additive-direct memang kurang populer karena terlalu rumit. Namun bukan berarti tidak ada yang mengadopsi cara ini. Michigan satu-satunya negara bagian di AS yang mengadopsi PPN pernah mengadopsi cara ini (OECD, 1998).

Selain ketiga metode di atas, sebetulnya ada satu cara lagi yang disebut additive-indirect method menggunakan rumus: t x (pembayaran gaji/upah) plus t x (keuntungan). Metode ini dilakukan dengan menerapkan tarif terhadap komponen nilai tambah dan tidak langsung terhadap nilai tambah itu sendiri. Secara matematis, seperti juga ketiga cara di atas, additive-indirect method ini juga akan menghasilkan PPN yang harus disetor PKP dalam jumlah yang sama.

K e t e r a n g a n      P      M     W      R    Total
  Transaksi (tidak termasuk pajak)          
  a. Penjualan    200    600     700     1000  
  b. Pembelian   0    200    600    700  
  c. Nilai Tambah (a – b)    200   400   100     300  
    1. Labor Income   (120)    (275)    (80)    (200)  
    2. Capital Income   (80)   (125)   (20)   (100)  
               
1 PPN menurut Additive-direct Method          
  d. PPN atas Nilai Tambah X [10% (c.1 + c.2)]      20     40     10     30      100
               
2 PPN menurut Subtractive–direct Method          
  e. Pajak atas Penjualan minus Pembelian [10% X (a – b) ]     20     40     10    30    100
               
3 PPN menurut Subtractive-indirect Method          
  f. PPN Pajak Keluaran (10% X a)    20    60   70    100  
  g. PPN Pajak Masukan (10% X b)     0     20    60     70  
  h. PPN yang masih harus disetor (3.f – 3.g)     20     40     10    30     100
               

P: pemasok bahan baku

M: pabrikan

W: pedagang besar

R: pedagang pengecer

Berdasarkan ilustrasi di atas, PPN yang disetor pengusaha di mata rantai pemasok bahan baku sampai mata rantai pedagang pengecer bila ditotal akan sama dengan PPN yang dibayar konsumen akhir kepada pedagang pengecer. PPN yang diimplementasikan dari mata rantai paling awal sampai mata rantai paling akhir tersebut disebut comprehensive VAT. Dari tabel di atas, juga terlihat nilai tambah yang terjadi di setiap mata rantai bila ditotal akan sama dengan harga jual barang jadi atau consumer goods di tingkat pedagang pengecer. Kondisi ini tidak terpengaruh berapa pun jumlah mata rantai yang ada. Hal ini sudah barang tentu sangat berbeda dengan Umsatzteuer yang merupakan all stage gross turnover tax. Semakin banyak mata rantai yang ada semakin tinggi akumulasi tax cascading effect yang terjadi. Itulah sebabnya dikatakan PPN adalah pajak yang netral. Pajak ini tidak lagi menjadi komponen biaya dalam proses produksi. Netralitas inilah yang menjadi karakteristik PPN. Hal ini ditunjukkan dengan efektif beban pajak yang dibayar konsumen sama dengan nominal tarif pajak yang dikenakan secara eksplisit pada level pembelian. Selain itu, sebagai pajak tidak langsung meski pengusaha di setiap mata rantai flow of economy ditunjuk sebagai pemungut PPN sesungguhnya bukan mereka yang menjadi penanggung beban pajak ini. PPN atas perolehan BKP di mata rantai sebelumnya ibarat hanya sebagai talangan yang nantinya akan dikreditkan atas pajak yang wajib ia pungut. Destinataris atau penanggung beban PPN adalah konsumen akhir atau end user. Itulah sebabnya dikatakan bahwa goal dari PPN ialah “to tax private final consumer expenditure.”

PPN versi MK

Bila pertambahan nilai dalam konteks PPN adalah brutoumzatz minus vorumsatz atau selisih penjualan minus pembelian berarti bisa terjadi atas transaksi apa saja. Apakah suatu BKP telah melalui proses pengolahan atau pabrikasi yang oleh karenanya sifat barang itu berubah dari bentuk dan sifat aslinya, bukanlah menjadi pertimbangan. Bahkan bila dikehendaki, barang yang diambil langsung dari sumbernya atau dipetik dari pohonnya bisa saja dipajaki. Di era ekonomi digital saat ini PPN juga menyasar e-commerce. Tidak sebatas transaksi penyerahan barang dan jasa yang dilakukan di dunia maya, akan tetapi di dunia maya itu sendiri ada digitized goods yang juga menjadi objek PPN. Digitized goods adalah goods yang kita peroleh dengan cara mengunduh via internet. Padahal, digitized goods bisa berupa barang tidak berwujud (intangible goods) dan bisa juga jasa. OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) merekomendasi khususnya bagi negara anggota agar perlakuan PPN terhadap digitized goods tidak dipersamakan dengan goods.

Organisasi Kerja Sama Ekonomi dan Pembangunan ini menyarankan agar digitized goods diperlakukan seperti halnya jasa. Itulah yang dilakukan banyak negara terkait e-commerce. Alhasil, meski konsep awal tentang PPN ini lahir 100 tahun yang lalu, idealismenya ternyata masih relevan dengan kondisi saat ini. Celakanya, lagi-lagi ketika negara lain sudah sedemikian maju mengoperasikan pajak ini, kita masih berkutat soal “definisi” hanya untuk memastikan apakah atas penyerahan barang tertentu terutang pajak atau tidak. Contoh paling mutakhir ialah definisi PPN versi Putusan Mahkamah Konstitusi (MK).

Dalam amar Putusan Nomor 39 /PUU-XIV/2016 setebal 124 halaman yang dibacakan tanggal 28 Februari 2017 dikatakan bahwa sesuai terminologi dan karakternya sebagai pajak atas nilai tambah, PPN hanya dikenakan terhadap barang yang telah mengalami nilai tambah, yaitu yang telah mengalami proses pabrikasi. Penegasan tersebut sangat berpotensi menimbulkan masalah di kemudian hari bila kita memaknainya secara litterlijk’ alias terpaku pada teks yang tertulis. Entah bagaimana kita harus memaknai definisi tersebut. Apalagi Putusan MK tersebut bersifat final and binding. Akibat hukumnya sejak putusan itu diucapkan tidak ada upaya hukum lain yang dapat ditempuh terhadap putusan itu. Pokok persoalan yang menjadi dasar keluarnya putusan tersebut adalah perlakuan PPN atas barang kebutuhan pokok (basic necessities). Dalam Penjelasan Pasal 4A Ayat (2) huruf b Undang-Undang (UU) Nomor 42 Tahun 2009 tentang Perubahan Ketiga UU Nomor 8 Tahun 1983 tentang PPN Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah (PPn BM) disebutkan bahwa barang kebutuhan pokok tersebut meliputi 11 komoditas yaitu beras, gabah, jagung, sagu, kedelai, garam, daging, telur, susu, buah-buahan, dan sayur-sayuran.

Uji materi terkait Putusan MK tersebut diajukan oleh Dolly Hutari P dan Sutejo. Mereka menuntut MK untuk melakukan judicial review atas penjelasan pasal tersebut. Kedua orang tersebut beralasan penjelasan Pasal 4A ayat (2) huruf b UU No.42 Tahun 2009 yang membatasi 11 bahan kebutuhan pokok dinilai diskriminatif. Sebab, di dalam kenyataannya barang kebutuhan pokok yang sangat dibutuhkan rakyat tidak sebatas 11 komoditas tersebut. Untuk mengambil putusan atas uji materi ini bagi MK jelas tidak mudah. Pasalnya, wewenang MK adalah membatalkan, bukan mengatur. Akibatnya, bila MK membatalkan penjelasan pasal di atas jelas yang terjadi adalah kekosongan hukum. Bisa saja kita memaknai 11 jenis barang yang tercantum dalam penjelasan pasal tersebut hanyalah sebagai contoh, bukan rincian yang limitatif. Pasalnya, MK dalam putusan tersebut menyarankan agar dibentuk Peraturan Pemerintah (PP) guna menghindari kerancuan jenis barang apa saja yang tergolong kebutuhan pokok. Alasannya, mengatur lebih lanjut rincian mengenai jenis-jenis barang kebutuhan pokok dalam PP tidaklah bertentangan dengan UUD 1945. Yang masih menyisakan ganjalan dari Putusan MK tersebut ialah bagaimana kita memaknai definisi PPN versi MK bahwa PPN hanya dikenakan terhadap barang yang telah mengalami nilai tambah, yaitu yang telah mengalami proses pabrikasi.

Konstruksi legislasi

Meski idealisme von Siemens dan Adams menjadi ruh pajak ini akan tetapi dalam konstruksi legislasi hanyalah salah satu aspek dari beberapa aspek yang ada. Paling tidak ada delapan aspek yang menjadi komponen legislasi PPN yang meliputi tipe PPN, prinsip pemungutan, metode penghitungan, jenis-jenis penyerahan bebas PPN, teknis pembebasan, sektor-sektor yang mendapat perlakuan khusus, tarif, dan a tax-inclusive rate atau a tax-exclusive rate. Padahal, masing-masing aspek menawarkan pilihan-pilihan. Jumlah alternatif yang ditawarkan tiap-tiap aspek tersebut bisa dua, tiga, atau bahkan empat. Sementara gagasan von Siemens dan Adams ada pada aspek metode penghitungan. Alhasil, konstruksi sebuah legislasi PPN dibangun dari kombinasi pilihan-pilihan tersebut. Kalau saja masing-masing aspek kita batasi maksimal menawarkan 3 pilihan maka minimal ada 32 X 26 atau 576 kombinasi yang bisa dibangun. Oleh karena itu, jangan heran bila nyaris tidak ada kombinasi legislasi PPN yang persis sama di antara negara-negara yang mengadopsi pajak ini. Perbedaan ini sangat dipengaruhi oleh kondisi objektif masing-masing negara. Apalagi, tujuan untuk apa pajak ini diadopsi oleh suatu negara ada 2 (dua) pendekatan yang berbeda satu sama lain. Pertama, PPN dimaksudkan hanya sebagai cara untuk memungut pajak atas penjualan. Kedua, PPN sebagai indirect methods of personal taxation atau sebagai cara tidak langsung untuk memajaki penghasilan orang pribadi melalui prinsip-prinsip ability to pay principles dan benefit principles of taxation (Clara K. Sullivan).

Meski “desain” legislasi pajak ini dapat sangat bervariasi, dalam implementasinya kita jumpai adanya kombinasi favorit tertentu. Sebut saja misalnya European-style VAT. Ciri-ciri utama PPN model ini menyangkut 3 (tiga) aspek. Pertama, menyangkut tipe. PPN model ini menganut consumption type of VAT. Hal ini ditandai dengan dibolehkannya PPN atas perolehan barang modal dikreditkan sebagai pajak masukan. Kedua, aspek transaksi perdagangan barang dan jasa antarnegara. PPN model ini menggunakan destination principle. Artinya, PPN dikenakan di destinasi di mana barang atau jasa dikonsumsi—bukan di mana diproduksi. Alhasil, atas impor BKP dikenai pajak sementara atas ekspor BKP dibebaskan dari PPN melalui mekanisme border tax adjustment (BTA). Ketiga, terkait metode penghitungan European-style VAT mengadopsi credit method atau invoice method.

Legenda “Sixth Directive”

European-style VAT adalah produk harmonisasi sistem PPN negara-negara anggota MEE. Meski konstruksi legislasi pajak ini otonom masing-masing negara, tidak demikian sepenuhnya di Eropa. Council of Europen Communities (Dewan Masyarakat Eropa) tahun 1977 meminta kepada setiap negara anggota minimal agar ketiga aspek di atas harus sama. Ketentuan itu dituangkan dalam Sixth Directive. Kehadiran harmonisasi sistem PPN ini menggantikan Second Directive (1967) yang merupakan harmonisasi sistem Pajak Penjualan sebelumnya. Konsekuensi logis negara-negara yang mengadopsi PPN berkiblat pada Eropa menjadikan Europen-style VAT produk Sixth Directive tersebut seakan menjadi kombinasi favorit khususnya terkait tipe PPN, metode penghitungan dan prinsip pemungutan. Yang tidak kalah menarik Sixth Directive itu sendiri menjadi legenda model harmonisasi sistem PPN di Eropa. Disebut legenda karena model harmonisasi sistem PPN tersebut beroperasi tidak terbatas ketika organisasi kawasan tersebut bernama Masyarakat Ekonomi Eropa (MEE). Ketika MEE menjadi suatu pasar bebas atau pasar tunggal bersamaan dengan berubahnya nama menjadi Uni Eropa (UE) model harmonisasi sistem PPN yang harus ditaati negara-negara anggota ternyata tetap Sixth Directive.

            Perubahan mendasar atas Sixth Directive terjadi ketika MEE berubah menjadi UE. Khusus menyangkut transaksi perdagangan intracommunity atau sesama anggota, MEE yang awalnya mengadopsi destination principle sejak 1 Januari 1993 berubah menjadi origin principle. Destination principle hanya diberlakukan atas transaksi perdagangan dengan negara di luar UE. Perubahan ini adalah konsekuensi organisasi kawasan ini sebagai pasar bebas atau pasar tunggal. Dengan kata lain, negara-negara anggota UE sampai saat ini masih mengoperasikan European-style VAT. Seiring berjalannya waktu perubahan terhadap Sixth Directive terus berlangsung. Ini untuk menyesuaikan dengan perkembangan zaman, khususnya dunia usaha, sesuai prinsip yang dianut PPN, yaitu flexibility. Pasal-pasal yang dirasa tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman dihapus, diganti dan bahkan diperbaharui. Yang menarik, nama model harmonisasi sistem PPN ini tetap Sixth Directive. Akibatnya, setelah berjalan beberapa dekade Sixth Directive penuh sekali dengan aturan tidak saja yang sedang berlaku melainkan juga aturan-aturan yang pernah ada. Oleh karena itu, mungkin untuk memudahkan pemahaman bagi anggota tahun 2006 UE terpaksa mengganti Sixth Directive dengan model harmonisasi sistem PPN yang baru yang hanya berisi ketentuan yang sedang berlaku saja. Berlaku efektif sejak 1 Januari 2007 harmonisasi sistem PPN yang baru tersebut dinamai VAT Directive.

Indonesia termasuk salah satu yang mengoperasikan European-style VAT produk Sixth Directive yang telah berganti dengan VAT Directive itu. Di Amerika Serikat draf PPN yang pernah diperkenalkan oleh anggota parlemen dari Partai Demokrat asal Oregon, Al Ullman (1979) termasuk European-style VAT. Munculnya model ini ternyata memicu lahirnya Keen and Smith Viable Integrated VAT atau Keen and Smith VIVAT. Begitu pula McLure’s CVAT atau McLure’s Compensating VAT yang merupakan modifikasi Varsano’s Little Boat Model. Lagi-lagi itulah seninya PPN. Kita tidak bisa berharap PPN di suatu negara persis sama dengan PPN di negara lainnya. Ternyata seni tidak selamanya ditunjukkan dengan nilai-nilai budaya. Model lain yang juga tidak kalah menarik ialah Roth’s Business Transfer Tax versi Senator AS William V. Roth, Jr. Konsekuensi munculnya berbagai varian PPN menyebabkan parameter guna menilai kinerja penerimaan PPN suatu negara juga tidak sama. Negara yang mengadopsi income-type of VAT lebih relevan menggunakan productivity ratio sementara yang mengadopsi consumption-type of VAT seperti Indonesia lebih relevan menggunakan C-efficiency ratio.

 

Pajak objektif yang regresif

Netralitas sebagai karakteristik PPN sebagaimana diuraikan terdahulu adalah konsekuensi logis pajak ini sebagai pajak objektif yang tidak boleh membedakan perlakuan kepada siapa BKP atau JKP diserahkan. Sebagai pajak konsumsi, bila atas setiap konsumsi dikenai pajak dengan tarif tunggal, maka pajak ini akan proporsional terhadap konsumsi seseorang. Akan tetapi sebaliknya terhadap penghasilan (income), pajak ini menimbulkan dampak regresif. Artinya, semakin tinggi tingkat penghasilan seseorang justru semakin ringan beban pajaknya. Hal ini disebabkan porsi konsumsi (C, consumption) bagi si miskin (p, poor people) terhadap penghasilannya (Y) lebih besar dari mereka yang lebih kaya (r, rich people). Dengan kata lain, Cp/Yp > Cr/Yr. Bila t merepresentasikan tarif PPN yang berlaku, alhasil tCp/Yp > tCr/Yr yang artinya, ratio antara PPN yang dibayar dengan penghasilan yang diperoleh lebih tinggi pada si miskin ketimbang si kaya. Si kaya penghasilannya selain untuk konsumsi dapat ia manfaatkan untuk menabung (saving), bahkan juga untuk investasi. Kondisi ini jelas mengusik rasa ketidakadilan dalam masyarakat. Oleh karena itu, beberapa negara melakukan beberapa alternatif mengurangi dampak regresif sekaligus menciptakan rasa adil.

Menyikapi dampak regresif PPN, Brazil pernah menempuh pemberlakuan multitarif dari nol persen sampai 217 persen (IMF, 1988). Barang-barang kebutuhan primer diberlakukan tarif rendah, sementara BKP yang hanya dikonsumsi lapisan masyarakat tertentu dikenai tarif tinggi. Upaya mengurangi dampak regresif dengan mengimplementasikan multitarif jelas mengurangi netralitas pajak ini yang justru menjadi kelebihan PPN. Oleh karena itu, beberapa negara menempuh cara berbeda. Indonesia yang mengadopsi PPN sebagai bagian Pembaharuan Sistem Perpajakan Nasional (PSPN) tahun 1983 mengintroduksi tambahan pajak selain PPN. Pajak tersebut ialah Pajak Penjualan atas Barang Mewah (PPn BM, Luxury Tax). Atas BKP yang hanya dikonsumsi oleh lapisan masyarakat tertentu selain dikenai PPN dikenai PPn BM. Sementara atas produk-produk yang menjadi kebutuhan pokok warga (basic necessities) dikecualikan dari pengenaan PPN. Di beberapa negara tambahan pajak tersebut diwujudkan dalam bentuk excise (cukai). Lain lagi yang ditempuh Singapura. Mengaku belajar dari pengalaman negara lain selain secara khusus juga melakukan studi terkait dampak regresif PPN, negeri jiran ini menempuh cara berbeda. Dengan anggapan yang dilakukan negara lain kontraproduktif, Pemerintah Singapura menerbitkan GST Voucher guna meringankan beban mereka yang berpenghasilan rendah (prasejahtera).

Rezim PPN Singapura lebih mengedepankan “netralitas PPN” sebagai karakteristik pajak ini ketimbang memberlakukan multitarif ataupun pemotongan tarif. Alasannya, kontribusi PPN mereka yang berpenghasilan tinggi secara nominal jelas sangat besar. Sebab, mereka melakukan konsumsi apa saja, tidak terbatas konsumsi atas barang-barang mewah melainkan juga atas barang-barang kebutuhan pokok. Belum lagi kualitas dan variasi basic necessities yang mereka konsumsi jelas berbeda dengan yang dikonsumsi warga prasejahtera. Apabila atas barang-barang kebutuhan pokok dikecualikan dari PPN yang lebih diuntungkan jelas mereka yang berpenghasilan tinggi. Oleh karena itu, yang ditempuh rezim PPN Singapura ialah atas seluruh pengeluaran untuk konsumsi berupa penyerahan barang dan jasa dikenai PPN/GST. Hal ini sesuai karakteristik pajak ini yaitu netral. Kemudian sebagian penerimaan negara dari pajak ini juga digunakan langsung untuk membantu warga prasejahtera sebagai kompensasi PPN/GST yang telah mereka bayar atas konsumsi yang mereka lakukan. Bantuan tersebut diwujudkan dalam bentuk GST Voucher. Ada 3 (tiga) jenis GST Voucher yang diterbitkan yaitu GST Voucher – Cash, GST Voucher – Medisave dan GST Voucher – U-Save.

GST Voucher-Cash, adalah semacam bantuan langsung tunai (BLT) di Indonesia di era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Bantuan ini dimaksudkan sebagai kompensasi atas berbagai pengeluaran untuk konsumsi warga prasejahtera. Bahkan, sebagian dari GST Voucher-Cash ini bisa untuk membeli es krim atau makanan kesukaan mereka. GST Voucher-Medisave diperuntukkan bagi mereka yang berusia 65 tahun atau lebih berupa penggantian biaya terkait pengeluaran untuk berobat. Sementara GST Voucher-U-Save berupa kompensasi atas tagihan sehubungan perawatan tempat tinggal (rumah susun/flat atau rumah tapak). Mereka yang memenuhi syarat dan berhak atas GST Voucher ditentukan oleh ukuran luas rumah susun (flat) atau rumah sederhana yang mereka miliki sesuai ketentuan Housing Development Board (HDB). Dilaporkan tahun 2016 diperkirakan 1,3 juta warga memenuhi syarat untuk menerima sampai $500 GST Voucher-Cash. Sedangkan manula yang memenuhi syarat untuk mendapatkan GST Voucher-Medisave sampai $450 ada 425.000 orang. Sementara mereka yang memenuhi syarat untuk memperoleh GST Voucher-U-Save ada 840.000 rumah tangga (MOF, Singapore Government, 2017).

Analysis

PPN Batu Bara sebelum dan setelah “Omnibus Law”

Pandu Bestari Soepatmo

Published

on

(Bagian Keempat, Tamat)

 

Pasca-terbitnya UU Cipta Kerja, kisruh terkait perlakuan PPN atas batu bara menjadi antiklimaks.

Harapan untuk menuntut perlakuan yang sama menjadi terbuka setelah Ketua Kamar Dagang Indonesia (KADIN) ditunjuk oleh Pemerintah sebagai Ketua Satuan Tugas (Satgas) Omnibus Law. Ketua KADIN dimaksud adalah Rosan Roeslani. Posisi itu sangat strategis terlebih lebih bagi pemilik izin PKP2B Generasi I yang satu per satu masa kontraknya akan mulai berakhir. Sebut saja, PT Arutmin Indonesia yang masa kontraknya berakhir 1 November 2020.

Penunjukan Ketua KADIN sebagai Ketua Satgas Omnibus Law tersebut tertuang dalam Keputusan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian Nomor 378 Tahun 2019 Tentang Satgas Bersama Pemerintah dan KADIN untuk Konsultasi Publik Omnibus Law (PMK Ekon 378/2019). Saat terjadi konflik antara para pengusaha batu bara dengan pemerintah (2001–2008) Rosan Roeslani tercatat dalam sejumlah entitas bisnis batu bara. Anggota Indonesia Coal Mining Association tersebut adalah Komisaris PT Arutmin Indonesia (2001–2007), Komisaris PT Kaltim Prima Coal (2003–2007), Presiden Direktur PT Berau Coal (2010–2013), Presiden Direktur PT Berau Coal Energy (2010–2013), dan Direktur non-eksekutif BUMI Plc (2010–2012). Dengan demikian dipastikan ia paham betul soal lika liku batu bara.

Apa itu “omnibus law”?

Sebagai diksi, terminologi omnibus law mungkin terasa asing di telinga kita. Akan tetapi sebagai sebuah metodologi, dapat kita artikan sebagai harmonisasi dan sinkronisasi perundang-undangan yang dianggap tumpang tindih (Bivitri Savitri). Biasanya, omnibus law dibuat untuk menyasar isu besar di suatu negara. Bisa saja mencabut atau mengubah beberapa UU yang telah ada. UU sapu jagat ini dimaksudkan untuk merampingkan regulasi dari segi jumlah selain juga untuk menyederhanakan peraturan agar lebih tepat sasaran. Idealnya memang bukan cuma penyederhanaan dari segi jumlah, akan tapi juga dari segi konsistensi dan kerapihan pengaturan. Bila hal ini dilakukan di Indonesia sudah barang tentu akan sangat menantang, sebab kita belum pernah melakukan sebelumnya. Hanya saja karena isinya mencabut atau mengubah beberapa UU, masukan dan negosiasi dengan pihak-pihak terkait memang sangat dibutuhkan. Oleh karena itu ditunjuknya Ketua KADIN sebagai Ketua Satgas Omnibus Law tersebut secara tidak langsung merupakan keberuntungan bagi mereka yang melakukan bisnis batu bara.

Isu besar

Isu besar yang melatarbelakangi lahirnya ide perlu adanya omnibus law ialah tekad menjadikan negeri ini ramah investasi dan mudah untuk berusaha. Selama ini sejumlah hambatan memang sulit dihilangkan lantaran sudah berurat berakar. Belum lagi soal sinergi antar sektoral masih jauh dari optimal. Soal kemudahan berusaha di Indonesia di era Presiden Joko Widodo (Jokowi), sebenarnya kita boleh berbangga.

World Economic Forum (WEF) melaporkan Indonesia berhasil memperbaiki peringkat dengan sangat berarti dari urutan ke-120 pada tahun 2014 menjadi ke-106 pada tahun 2015. Lonjakan peringkat pun terus berlanjut pada tahun 2016 di posisi ke-91 dan setahun kemudian naik lagi ke urutan 72 dari total 190 negara. Akan tetapi, belakangan prestasi tersebut terhenti. Alih-alih terus melejit, peringkat kita justru turun satu tingkat ke posisi ke-73. Sementara target yang dipatok Jokowi tidak main-main, yakni Indonesia nantinya bertengger di level 40 dunia. (Media Indonesia, Senin, 9 Desember 2019).

Usai dilantik menjadi presiden periode 2019–2024 Jokowi memang pernah menyinggung satu konsep perundang-undangan yang disebut omnibus law. Presiden Jokowi berharap omnibus law akan memangkas kendala birokrasi di sektor investasi sekaligus meningkatkan daya saing Indonesia di tingkat global. Di tahun 2017 Jokowi pernah menyebut ada 42.000 regulasi dalam bentuk undang-undang, peraturan presiden, peraturan menteri, peraturan gubernur hingga peraturan walikota yang rentan bertentangan satu sama lain. Hal tersebut diakui Presiden menjadikan negeri ini sulit mengikuti perubahan global yang cepat yang menjadikan peringkat daya saing kita sangat rendah.

Oleh karena itu, Jokowi menilai harus ada reformasi struktural, deregulasi dan debirokrasi secara menyeluruh agar kemudahan berusaha menjadi sederhana. Untuk itulah Presiden Jokowi mengagas implementasi omnibus law yang mengharmonisasikan dan menyinkronisasikan undang-undang yang dianggap tumpang tindih.

Insentif pajak

Minimnya investor menggunakan fasilitas perpajakan menunjukkan insentif pajak bukan satu-satunya faktor untuk menopang pertumbuhan investasi (Suahasil Nazara, Bisnis.com, 3/9/2017). Namun demikian, dalam rangka ikut serta berperan menjadikan negeri ini ramah investasi dan meningkatkan daya saing Pemerintah tentunya tetap berpeluang menawarkan insentif pajak yang relevan. Itulah mungkin sebabnya Menkeu Sri Mulyani Indrawati menyodorkan revisi secara paralel atas Undang Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (UU KUP), Undang Undang Pajak Penghasilan (UU PPh), dan Undang Undang Pajak Pertambahan Nilai (UU PPN).

Ada pun insentif yang ditawarkan tersebut meliputi:

  • Pertama, penurunan tarif PPh WP Badan secara bertahap dari 25 persen menjadi 22 persen pada 2021–2022, lalu menjadi 20 persen mulai 2023. Juga, insentif bagi perusahaan yang baru go-public (IPO) berupa tarif 3 persen lebih rendah selama lima tahun sejak IPO;
  • Kedua, pemerintah juga bakal menghapus PPh atas dividen baik dari dalam negeri maupun luar negeri dengan syarat tertentu;
  • Ketiga, prinsip pengenaan pajak yang tadinya bersifat world wide kini menjadi prinsip teritorial yang berdasarkan lama masa tinggal (183) hari di Indonesia;
  • Keempat, sanksi administratif mengacu pada suku bunga acuan termasuk sanksi denda bagi PKP terkait pembuatan faktur pajak;
  • Kelima, khusus PPN pemerintah merelaksasi Pajak Masukan (PM) yang dapat dikreditkan sebelum dikukuhkan sebagai PKP;
  • Keenam, mengubah definisi BUT dari yang awalnya berdasarkan kehadiran kantor fisik perusahaan (physical presence) menjadi berdasarkan kegiatan ekonomi di Indonesia (economic presence) agar bisa memungut PPN;
  • Ketujuh, rasionalisasi pajak dan retribusi daerah. Nantinya, pemerintah pusat bakal mempertegas kewenangannya dalam menetapkan tarif pajak daerah secara nasional.

Ketujuh insentif di atas menjadi bagian dari Rancangan Undang-Undang (RUU) Cipta Lapangan Kerja. Khusus terkait insentif PPN yang ditawarkan pada butir kelima di atas sekilas terkesan sangat sederhana. Akan tetapi, memang itulah seninya PPN; pajak yang senantiasa mengedepankan prinsip-prinsip yang berlaku universal; dalam hal ini prinsip flexibility. HMRC; otoritas pajak di Inggris adalah satu di antara rezim PPN yang mengoperasikan treatment tersebut. Benefit bagi PKP ialah menyangkut cash flow, khususnya di awal produksi komersial.

RUU Cilaka

Sampai saat RUU Cipta Lapangan Kerja disampaikan ke Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bulan pada Februari 2020, konten rencana insentif yang disodorkan Menkeu di atas praktis tidak berubah. Dengan kata lain, belum pernah terdengar ada rencana revisi terkait perlakuan PPN atas batu bara. Yang ada justru perubahan judul RUU Cipta Lapangan Kerja yang diubah menjadi RUU Cipta Kerja. Alasannya, RUU Cipta Lapangan Kerja oleh sebagian kalangan sering dipelesetkan menjadi RUU Cilaka.

Gaung terkait pembahasan RUU Cipta Kerja tersebut di DPR yang konon merevisi sekitar 79 UU relatif berlangsung sunyi senyap. Boleh jadi karena bangsa ini memang sedang diterpa pandemi Coronavirus Disease tahun 2019 (Covid-19). Setelah revisi dilakukan terhadap beberapa pasal, RUU Cipta Kerja tersebut disahkan DPR pada Senin, 5 Oktober tahun 2020, tiga hari lebih cepat dari tanggal pengesahan yang dijadwalkan.

Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja setebal 1187 halaman terdiri dari 186 pasal dalam 5 bab. Pasal pasal terkait revisi UU Perpajakan dapat kita jumpai dalam Pasal 111, Pasal 112, dan Pasal 113. Revisi menyangkut UU PPh ada dalam Pasal 111. Sementara terkait UU PPN dan PPn BM dapat kita jumpai di dalam Pasal 112. Adapun perubahan terkait UU KUP ada di dalam Pasal 113.

Yang menarik, revisi pasal UU yang justru mengundang banyak komentar adalah pasal atau ketentuan yang tidak masuk dalam tujuh butir materi insentif sebagaimana diuraikan di atas. Pasal dimaksud tidak lain adalah perlakuan PPN atas batu bara. Pasal 4A UU Nomor 42 Tahun 2009 tentang Perubahan Ketiga UU Nomor 8 Tahun 1983 Tentang PPN Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah, dalam UU Omnibus Law tersebut diubah dan berbunyi sebagai berikut:

 

Pasal 4A

  • Dihapus

 

(1)  Jenis barang yang tidak dikenai Pajak Pertambahan Nilai adalah barang tertentu dalam kelompok barang sebagai berikut:

  1. barang hasil pertambangan atau hasil pengeboran yang diambil langsung dari sumbernya, tidak termasuk hasil pertambangan batu bara;
  2. barang kebutuhan pokok yang sangat dibutuhkan oleh rakyat banyak;
  3. makanan dan minuman yang disajikan di hotel, restoran, rumah makan, warung, dan sejenisnya, meliputi makanan dan minuman baik yang dikonsumsi di tempat maupun tidak, termasuk makanan dan minuman yang diserahkan oleh usaha jasa boga atau katering; dan
  4. uang, emas batangan, dan surat berharga.

 

(1)  Jenis jasa …… dst

Antiklimaks

Pasca-terbitnya UU Cipta Kerja, cerita soal kisruh terkait perlakuan PPN atas batu bara memasuki episode antiklimaks. Pasal 4A di atas menganulir semua ketentuan bahwa hanya batu bara yang belum diproses menjadi briket yang tidak dikenai PPN. Dengan kata lain batu bara yang diambil langsung dari sumbernya sekarang menjadi BKP. Alhasil, mereka yang dalam lingkungan perusahaan dan pekerjaannya melakukan penyerahan BKP tersebut otomatis menjadi PKP.

Orang kebanyakan mungkin berpikir: “Apa sesungguhnya yang sedang dicari oleh Pemerintah dengan mengenakan PPN atas stem coal in bulk? Selain itu berapa sesungguhnya potensi penerimaan PPN yang diproyeksikan dari kebijakan ini?” Sementara dalam keseharian kita, rasanya tidak ada warga yang menjadikan batu bara curah sebagai barang konsumsi mereka, kecuali setelah menjadi briket. Bukankah “goal’” atau tujuan PPN ialah to tax private final consumption expenditure?

Seperti telah dikemukakan terdahulu, bagi pemilik izin usaha pertambangan batu bara menjadi PKP adalah pintu masuk agar mereka bisa menikmati restitusi PPN saat hasil tambang tersebut diekspor. Apalagi saat ini harga batu bara dunia sedang di tinggi sampai di level 90,5 dollar AS per ton, setelah pernah jatuh hingga ke level terendah sejak Juni 2016 (Bloomberg,Selasa 12/1/2021).

Selama ini restitusi PPN hanya dinikmati oleh pemilik izin PKP2B Generasi I. Alhasil, pasca-lahirnya UU Cipta Kerja, perlakuan PPN atas batu bara restitusi PPN terbuka untuk dinikmati semua pemilik izin usaha pertambangan. Celakanya, kondisi ini menjadikan potensi penerimaan pajak bukan bertambah melainkan justru akan tergerus. Pasalnya, hasil tambang tersebut sebagian besar diekspor.

Sementara road map terkait program hilirisasi produk batu bara tidak terlalu jelas meski penambahan Pasal 128 A dalam UU Cipta Kerja menawarkan bagi mereka yang melakukan peningkatan nilai tambah hasil tambang tersebut dapat diberikan perlakuan tertentu terhadap kewajiban penerimaan negara berupa pengenaan royalti sebesar 0 persen.

Yang agak mengherankan, keterangan pihak otoritas terkait revisi pasal UU yang tidak masuk dalam tujuh butir materi insentif di atas ternyata tidak seragam. Boleh jadi pihak pemerintah memang tidak banyak diikutsertakan dalam proses pembahasannya. Namun demikian salah satu keterangan pihak terkait yang relevan dengan diskusi kita ialah keterangan yang disampaikan oleh Direktur Penyuluhan, Pelayanan, dan Humas (P2Humas) DJP Hestu Yoga Saksama. Dalam sebuah pesan singkat kepada CNBC Indonesia, Hestu mengatakan penetapan batu bara sebagai BKP dimaksudkan untuk kepastian hukum dan perlakuan yang seragam bagi semua perusahaan tambang batu bara (cnbcindonesia.com, 2/11/ 2020).

Apa yang disampaikan Direktur P2Humas DJP di atas benar adanya akan tetapi tidak sekarang. Pasalnya, perlakuan PPN atas batu bara bagi pemegang izin PKP2B Generasi I yang nantinya dikonversi menjadi Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) tetap mengacu pada PMK Nomor: 194/PMK.03/2012 sampai habis masa berlakunya izin PKP2B masing-masing.

Terdapat 7 (tujuh) PKP2B yang telah dan/akan habis masa berlakunya, yaitu PT Arutmin Indonesia yang memiliki luas lahan 57.107 hektare habis masa kontraknya pada 1 November 2020, PT Kendilo Coal Indonesia dengan luas 1.869 hektare yang habis pada 13 September 2021, PT Kaltim Prima Coal luas lahan 84.938 hektare yang selesai 31 Desember 2021, PT Multi Harapan Utama luas lahan 39.972 hektare yang habis di 1 Oktober 2022, PT Adaro Indonesia luas lahan 31.380 hektare yang kontraknya habis pada 1 Oktober 2022. Selain itu ada pula, PT Kideco Jaya Agung yang kontraknya berakhir pada 13 Maret 2023 mendatang luas areanya mencapai 47.500 hektare, dan PT Berau Coal luas lahan 108.009 hektare habis 26 April tahun 2025.

 

Pandu Bestari Soepatmo, Pengamat dan Praktisi Perpajakan

Continue Reading

Analysis

PPN Batu Bara sebelum dan setelah “Omnibus Law”

Pandu Bestari Soepatmo

Published

on

Pandu Bestari Soepatmo, Pengamat dan Praktisi Perpajakan/Foto: Dok. Pribadi

(Bagian Ketiga)

Kasus-kasus terkait perlakuan PPN atas batu bara tidak hanya menyibukkan DJP, melainkan juga Pengadilan Pajak dan bahkan Mahkamah Agung.

Frasa group pressure atau pressure group seringkali disebut-sebut para ahli sebagai salah satu bentuk kendala dalam mengoperasikan pajak ini. Dua kendala lain ialah persoalan definisi, dan perlakuan PPN bagi small business atau pengusaha kecil.

“Group pressure”

Di sini group pressure diartikan sebagai tekanan kelompok pengusaha tertentu terkait kebijakan yang dianggap tidak sejalan dengan sudut pandang mereka. Dan group pressure ternyata hadir pula dalam kontroversi soal PPN atas batu bara di Indonesia.

Bermula di tahun 2004, Asosiasi Perusahaan Batu Bara Indonesia (APBI) mengajukan uji materi ke Mahkamah Agung (MA) atas PP 144/2000 yang dituding sebagai sumber kegaduhan tersebut. Dengan alasan pengajuan uji materi tersebut melewati batas waktu (90 hari) sejak PP tersebut diterbitkan. Dalam jawabannya MA tidak bisa memberikan pendapat hukum. MA hanya memberi pendapat hukum “biasa” bahwa PP 144/2000 tersebut memang bertentangan dengan peraturan dasarnya, yaitu UU Nomor 18 Tahun 2000 yang mengubah status batu bara dari BKP menjadi non-BKP.

Gagal berjuang di MA tidak membuat ciut nyali pemilik izin PKP2B Generasi I. Pendapat MA bahwa PP 144/2000 bertentangan dengan aturan dasarnya, cukup untuk terus memberi tekanan kepada otoritas terkait. Sementara pemberitaan dan head line di media membuat suasana semakin panas.

Kalangan pengusaha di bawah PKP2B sesumbar bahwa mereka tunduk pada ketentuan yang sifatnya lex specialis. Dengan kata lain mereka tidak semestinya tunduk kepada UU yang lahir setelah kontrak ditandatangani, apalagi hanya setingkat PP (Bisnis Indonesia, 7/8/ 2008). Lucunya, yang dijadikan rujukan adalah Surat Menteri Keuangan Nomor: S-1427/MK.01/1992 tanggal 25 November tahun 1992. Dalam surat tersebut memang dikatakan bahwa PKP2B yang telah mendapat persetujuan DPR dan Presiden dipersamakan dengan UU. Oleh karena itu, ketentuan perpajakan yang diatur dalam PKP2B diberlakukan secara khusus alias lex specialis.

Merasa dirinya kuat membuat mereka semakin pede. Tekanan atau pressure kepada pemerintah berlanjut. Kali ini yang mereka lakukan ialah tidak sepenuhnya membayar DHPB (Dana Hasil Produksi Batu Bara) di mana royalti ada di dalamnya. Rupanya mereka lupa bahwa royalti atas sumber daya alam sebetulnya adalah hak 230 juta (saat itu) rakyat Indonesia sebagaimana diamanatkan Pasal 33 Undang-Undang Dasar (UUD) 1945.

Jumlah DHPB yang mereka sandera untuk periode 2001–2007 saja sekitar Rp 7 triliun rupiah (Investor Daily). Ada 6 (enam) dari 11 (sebelas) pemilik izin PKP2B Generasi I yang tidak sepenuhnya membayar DHPB. Keenam perusahaan tersebut ialah PT Berau Coal, PT Kaltim Prima Coal, PT Adaro Indonesia, PT Arutmin Indonesia, PT Kideco Jaya Agung, dan PT Kendilo Coal Indonesia.

Jika restitusi yang mereka klaim tidak dibayarkan, mereka mengancam akan mengompensasikannya (reimbursement) dengan royalti yang mereka sandera. Padahal, ketentuan dalam PPN tidak mengenal mekanisme reimbursement atas kelebihan pembayaran pajak. Tak ayal ancaman itu membuat Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati meradang yang berujung petinggi ke enam perusahaan di atas terpaksa dicekal oleh Direktorat Jenderal Imigrasi.

Sementara dalam sebuah keterangan pers pada tanggal 11 Agustus 2008, Direktur Jenderal Pajak Darmin Nasution mengatakan bahwa DJP tidak punya kewajiban membayar restitusi PPN kepada perusahaan di bawah izin PKP2B. Pasalnya batu bara yang belum diproses menjadi briket bukan barang kena pajak (BKP). Konsekuensinya, mereka yang melakukan ekspor “non-BKP” tersebut bukan PKP sehingga otomatis tidak berhak atas restitusi PPN.

Naik kasta

Perseteruan antara pemilik izin PKP2B Generasi I dengan Pemerintah tahun 2009 semakin panas dan seru. Penyebabnya, PP 144/2000 yang dituding sebagai sumber kegaduhan dan gagal uji materi ke MA di tahun tersebut justru naik kasta. Cerita persisnya, “roh” PP 144/2000 khususnya Pasal 2 huruf e, masuk dalam UU, meski hanya berupa Penjelasan Pasal.

Kebetulan tahun 2009 kita melakukan amandemen UU perpajakan. Khusus PPN, amandemen ini diwujudkan dalam UU Nomor 42 Tahun 2009 Tentang Perubahan Ketiga atas UU Nomor 8 Tahun 1983 tentang PPN Barang dan Jasa dan PPn BM. Pasal dan ayat terkait perlakuan PPN atas batu bara adalah sebagai berikut:

Pasal 4A

(1) Dihapus.

(2) Jenis barang yang tidak dikenai Pajak Pertambahan Nilai adalah barang tertentu dalam kelompok barang sebagai berikut:

  1. barang hasil pertambangan atau hasil pengeboran yang diambil langsung dari sumbernya;
  2. dst… s.d. huruf d.

(3) Jenis jasa yang tidak dikenai Pajak Pertambahan Nilai adalah jasa tertentu dalam kelompok jasa sebagai berikut: dst … a.b., … dst … s.d. huruf p.

Dengan dihapusnya Ayat (1) dalam Pasal 4A di atas berarti payung hukum yang memberi amanat PP untuk menetapkan jenis barang dan jasa tertentu yang tidak dikenai PPN sudah tidak ada lagi. Sebagai gantinya jenis barang dan jasa yang tidak dikenai pajak ini langsung dijelaskan dalam Penjelasan Pasal 4A di atas sebagai berikut:

Penjelasan

Pasal 4A

Ayat (1)

Cukup Jelas

Ayat (2)

Huruf a:

Barang hasil pertambangan atau hasil pengeboran yang diambil langsung dari sumbernya meliputi:

  1. minyak mentah (crude oil); dst … sampai d;
  2. batu bara sebelum diproses menjadi briket batu bara; dan
  3. bijih besi, bijih timah, bijih emas, bijih tembaga, bijih nikel, bijih perak, serta biji bauksit.

Huruf b dst. hingga huruf d.

Ayat (3)

Huruf a. dst sampai dengan huruf q.

Dengan masuknya “roh” PP 144/2000 ke dalam Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2009 terkesan mereka yang berseteru terkait perlakuan PPN atas batu bara saling adu kuat. Akibatnya, wajar bila kegaduhan tidak juga mereda. Bahkan dalam implementasinya perlakuan PPN terkait penyerahan batu bara bertambah banyak, rumit dan ruwet.

Sengketa tidak lagi sebatas soal ekspor melainkan hal hal yang sifatnya umum dan rutin seperti mekanisme kredit pajak (PM) atas transaksi terutang pajak (PK). Lagi-lagi faktor penyebabnya, pemegang izin PKP2B umumnya tidak melakukan sendiri aktivitas terkait eksplorasi dan eksploitasi di wilayah kuasa pertambangan miliknya. Bahkan soal penjualan ada kalanya juga demikian. Semua kegiatan tersebut diserahkan kepada banyak pihak ketiga.

Sementara kapabilitas petugas untuk mengurai dan memetakan business process yang rumit tersebut tidak merata. Alhasil, koreksi fiskal yang dilakukan petugas tidak seragam dan umumnya mengecewakan WP. Akibatnya, kasus-kasus terkait perlakuan PPN atas batu bara menumpuk tidak saja di DJP melainkan juga di Pengadilan Pajak.

Win-win solution

Tahun 2013 pemerintah memberlakukan Peraturan Menteri Keuangan Nomor: 194/PMK.03/2012. Berlaku efektif 1 Januari 2013 PMK tersebut mungkin dimaksudkan sebagai win-win solution sebagai upaya mengatasi kisruh yang tidak berkesudahan. Pasalnya, dalam ketentuan PPN tidak dikenal mekanisme reimbursement sebagaimana dituntut oleh pemilik izin PKP2B. Minimal ada 4 (empat) poin penting dalam PMK tersebut yang membuat mereka tersenyum:

  1. kontraktor wajib melakukan pemungutan, penyetoran, dan pelaporan Pajak Penjualan atas perolehan barang dan/atau jasa;
  2. atas penyerahan Barang Kena Pajak (BKP) dan/atau Jasa Kena Pajak (JKP) oleh Pengusaha Kena Pajak (PKP), PPN dan PPn BM terutang tidak dipungut;
  3. atas penyerahan BKP dan/atau JKP sebagaimana dimaksud pada butir (2) di atas tetap diterbitkan Faktur Pajak sesuai peraturan perundang-undangan di bidang perpajakan;
  4. Faktur Pajak sebagaimana dimaksud pada butir (3) harus diberi cap atau keterangan yang bertuliskan “PPN DAN/ATAU PPnBM TIDAK DIPUNGUT BERDASARKAN PMK NOMOR …”

Pasca terbitnya PMK Nomor: 194/PMK.03/2012 di atas bukan berarti kisruh atau sengketa terkait perlakuan PPN atas batu bara usai. Bahkan sampai menjelang terbitnya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, baik DJP mau pun Pengadilan Pajak masih tetap disibukkan dengan urusan yang tidak kunjung berkesudahan tersebut. Penyebabnya, 4 (empat) poin penting dalam PMK di atas ternyata bukan solusi bagi setiap pemilik izin PKP2B.

PMK Nomor: 194/PMK.03/2012 tersebut rupanya hanya cocok sebagai jawaban atas kontroversi terkait PKP2B Generasi I saja. Itulah mungkin sebabnya PMK yang ditandatangani Menteri Keuangan Agus D.W Martowardojo tanggal 6 Desember 2012 itu hanya diperuntukkan bagi perusahaan batu bara di bawah PKP2B Generasi I.

Pasal 1 dalam PMK tersebut secara eksplisit memang menyebutkan bahwa kontraktor di bawah PKP2B Generasi I tersebut adalah PT Arutmin Indonesia, PT BHP Kendilo Coal Indonesia, PT Kaltim Prima Coal, PT Kideco Jaya Agung, PT Adaro Indonesia, dan PT Berau Coal.

 

Pandu Bestari Soepatmo, Pengamat dan Praktisi Perpajakan

Continue Reading

Analysis

PPN Batu Bara sebelum dan setelah “Omnibus Law”

Pandu Bestari Soepatmo

Published

on

Pandu Bestari Soepatmo, Pengamat dan Praktisi Perpajakan/Foto: Dok. Pribadi

(Bagian Kedua)

Dulu, saat terbitnya izin PKP2B, kepemilikan saham sepenuhnya berada di tangan investor asing. Akan tetapi dalam kurun waktu tertentu, pascakontrak berjalan mereka harus melakukan divestasi. Artinya, sebagian kepemilikan saham harus dialihkan ke perusahaan dalam negeri.

Sejak saat itulah nama-nama putra bangsa lebih populer ketimbang pemilik saham pendiri. Seperti dikemukakan terdahulu investor asing—pemegang saham pendiri perusahaan di bawah PKP2B tersebut—antara lain NR Holding Limited (UK), Mitsui (Jepang), Samtan Co. Limited (Korea Selatan), Chung Hua (RRT), Banpu Public Limited (Thailand), New Hope Corporation (Australia), dan Tata Power (India).

Saat harga batu bara dunia melambung tinggi kontraktor PKP2B ibarat dapat durian runtuh. Naluri bisnis memaksa mereka mengekspor steam coal in bulk alias batu bara curah ketimbang harus memroses lebih lanjut. Pasalnya, tarif PPN untuk ekspor adalah 0 % (nol persen). Alhasil, mereka akan dapat meraup rezeki nomplok dari restitusi PPN. Hal ini konsekuensi PPN kita yang mengadopsi destination principle. Artinya, PPN terutang di negara BKP dikonsumsi; bukan di negara BKP diproduksi.

Untuk maksud di atas “pintu masuknya” harus menjadi PKP. Lagi pula, tidak ada pasal melarang hal itu. Kondisi ini tentu tidak sejalan dengan komitmen mereka untuk mengembangkan potensi batu bara sebagai sumber energi alternatif menggantikan energi fosil. Padahal, komitmen itu yang melatarbelakangi terbitnya izin PKP2B saat terjadi krisis minyak dunia di awal tahun 70-an. Alhasil, tidak heran dalam waktu yang tidak terlalu lama komposisi daftar orang terkaya di Indonesia berubah. Warga negara Indonesia; pemilik baru saham perusahaan di bawah PKP2B Generasi I masuk menghiasi daftar tersebut. (Trust, Ekonomi & Bisnis, No. 42 Tahun IV,11-17 Agustus 2008.)

Pajak yang dinamis

PPN adalah pajak yang dinamis. Hal ini sesuai dengan prinsip flexibility; salah satu dari prinsip prinsip pajak yang berlaku universal: neutrality. efficiency, certainty and simplicity, effectiveness and fairness, dan flexibility.

UU Nomor 8 Tahun 1983 Tentang PPN dan PPnBM adalah regulasi pertama terkait implementasi Pajak Penjualan multistage nonkumulatif berbasis konsumsi di republik ini. Oleh karena itu, lumrah bila dijumpai hal-hal yang masih perlu disempurnakan. Memang, yang memperkenalkan PPN ini ke Indonesia adalah Stephen Malcolm Gillis (1940–2015). Doktor dari University of Illinois (1968); Ketua Tim HIID yang didatangkan oleh Pemerintah RI (1981–1983) ini adalah satu dari sedikit pakar PPN di dunia saat itu. Padahal, bagaimana PPN ini harus diimplementasikan sangat dipengaruhi kondisi objektif negara bersangkutan. Itulah mungkin yang belum sempat diinformasikan President Emeritus, Rice University, AS tersebut kepada otoritas pajak kita sebagai operatornya. Salah satunya ialah perlunya pasal tentang barang dan jasa tertentu yang tidak dikenai PPN. Sebab, tidak setiap penyerahan barang dan jasa harus kena PPN. Yang penting fokus implementasinya; sesuai goal pajak ini, ialah “to tax private final consumer expenditure”. Penanggung beban pajak ini adalah konsumen akhir meski mekanismenya multistage. Artinya, pajak dipungut secara bertingkat dalam proses produksi dan distribusi.

Peluang untuk menyempurnakan UU PPN dan PPn BM Tahun 1983 terbuka di tahun 1994 saat kita melakukan amandemen pertama UU PPN dan PPn BM tersebut. Dalam amandemen itu, di antara Pasal 4 dan Pasal 5 disisipkan satu pasal baru yaitu Pasal 4A. Selengkapnya bunyi Pasal 4A itu dalam UU Nomor 11 Tahun 1994 adalah sebagai berikut:

Pasal 4A

Jenis Barang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 huruf b dan jenis jasa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 huruf e yang tidak dikenakan pajak berdasarkan Undang-undang ini ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.

Pasal 4A dalam UU Nomor 11 Tahun 1994 di atas adalah payung hukum pertama yang memungkinkan adanya “negative list” terkait penyerahan barang dan jasa tertentu yang tidak dikenai PPN. Mungkin karena tidak ditindaklanjuti dengan aturan turunannya berupa Peraturan Pemerintah (PP), pasca lahirnya Pasal 4A tersebut relatif tidak ada kegaduhan khususnya terkait perlakuan PPN atas batu bara. Sementara di lain pihak steam coal in bulk atau batu bara curah produk kontraktor PKP2B mulai meramaikan pasar global. Kontroversi soal perlakuan PPN atas batu bara muncul pasca lahirnya UU Nomor 18 Tahun 2000 tentang Perubahan Kedua UU PPN dan PPn BM. Perubahan yang dilakukan berupa Pasal 4A diubah dan dijadikan ayat (1) dan ditambah 2 (dua) ayat yaitu ayat (2) dan ayat (3) sehingga berbunyi sebagai berikut:

Pasal 4A

(1) Jenis barang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 2 dan jenis jasa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 5 yang tidak dikenakan pajak berdasarkan Undang-undang ini ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.

(2) Penetapan jenis barang yang tidak dikenakan Pajak Pertambahan Nilai sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) didasarkan atas kelompok-kelompok barang sebagai berikut:

  1. barang hasil pertambangan atau hasil pengeboran yang diambil langsung dari sumbernya;
  2. barang-barang kebutuhan pokok yang sangat dibutuhkan oleh rakyat banyak;
  3. makanan dan minuman yang disajikan di hotel, restoran, rumah makan, warung,dan sejenisnya;
  4. uang, emas batangan, dan surat-surat berharga.

Sumber kegaduhan

Pasal 4A dalam UU Nomor 18 Tahun 2000 di atas mengamanatkan bahwa untuk menetapkan jenis barang dan jasa yang tidak dikenakan pajak ini ditetapkan dengan PP. Sementara khusus untuk penetapan jenis barang yang tidak dikenakan PPN didasarkan atas kelompok barang. Sebagai tindak lanjutnya, dengan Peraturan Pemerintah Nomor 144 Tahun 2000 (PP 144/2000), secara eksplisit dalam Pasal 2 ditegaskan sebagai berikut.

Pasal 2

Jenis barang hasil pertambangan atau hasil pengeboran yang diambil langsung dari sumbernya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 huruf a adalah:

  1. minyak mentah (crude oil);
  2. gas bumi;
  3. panas bumi;
  4. pasir dan kerikil;
  5. batu bara sebelum diproses menjadi briket batu bara; dan
  6. bijih besi, bijih timah, bijih emas, bijih tembaga, bijih nikel, dan bijih perak serta bijih bauksit.

PP 144/2000 khususnya Pasal 2 di atas itulah yang dituding sebagai sumber kegaduhan yang bermuara pada timbulnya sengketa antara pemilik izin PKP2B dengan pemerintah.

Dari bunyi Pasal 2 huruf e di atas dapat kita simpulkan bahwa steam coal in bulk atau batu bara curah bukan BKP. Konsekuensinya, mereka yang melakukan penyerahan non-BKP tersebut otomatis bukan PKP. Akibatnya, atas ekspor batu bara yang diambil langsung dari sumbernya tidak ada mekanisme border tax adjustment yang harus dilakukan. Singkat cerita, tidak ada restitusi PPN yang perlu diberikan. Inilah yang membuat pemegang izin PKP2B meradang. Yang menarik, pasca terbitnya ketentuan baru tersebut mereka tetap melakukan ekspor batu bara curah atau steam coal in bulk dan tetap mengajukan restitusi PPN atas ekspor barang non-BKP tersebut.

Di mana salahnya?

Yang mungkin kita tidak tahu, apa latar belakang bunyi Pasal 2 huruf e di atas seperti itu. Ketentuan tersebut menyampaikan pesan bahwa terhadap batu bara ada perlakuan yang tidak sama. Batu bara sebelum diproses menjadi briket bukan BKP alias tidak kena PPN. Sebaliknya, yang telah diproses menjadi briket dikategorikan sebagai BKP. Konsekuensinya, perlakuan PPN kepada mereka yang melakukan penyerahan dua jenis barang yang bentuk dan sifatnya memang berbeda tersebut jelas juga berbeda.

Baca juga: PPN Batu Bara sebelum dan setelah “Omnibus Law”

Yang mungkin menjadi pertanyaan: salahnya di mana? Sebagai pajak objektif, dalam PPN hal itu wajar dan boleh boleh saja. Yang penting dalam implementasinya pajak ini harus netral. Artinya pajak ini harus mengedepankan netralitas yang merupakan karakteristik sekaligus superioritas pajak ini. Alhasil, perlakuan PPN sebagaimana diatur dalam Pasal 2 huruf e dalam PP 144/2000 di atas seharusnya tidak membedakan perlakuan apakah mereka pemilik izin PKP2B Generasi I, II atau III.

Bahwa yang paling nyaring terdengar dalam kegaduhan di atas adalah para pemegang izin PKP2B Ganerasi I adalah wajar. Pasalnya, meski hanya 11 (sebelas) perusahaan, mereka berperan 75 persen dari total produksi batu bara nasional (WALHI). Alhasil, restitusi PPN yang mereka harapkan otomatis sangat besar.

Tanggal 29 Januari 2002, dengan Surat Nomor: S-16/MK.03/2002 Menteri Keuangan berkirim surat kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM). Isi surat tersebut semacam panduan khusus bagi para kontraktor yang izin PKP2B-nya terbit setelah berlakunya UU PPN dan PPn BM Tahun 1983. Ada pun hal hal yang disampaikan dalam surat tersebut adalah sebagai berikut:

  1. Apabila dalam PKP2B dinyatakan secara tegas atas penyerahan produk batu bara tersebut dikenakan PPN, maka hal itu berlaku sampai dengan tanggal berakhirnya PKP2B tersebut, sehingga perusahaan tersebut wajib memungut PPN yang terutang atas penyerahan batu bara tersebut dan sekaligus berhak untuk mengkreditkan Pajak Masukan.
  2. Apabila dalam PKP2B tidak dinyatakan secara tegas bahwa atas penyerahan produk batu bara tersebut dikenakan PPN, maka atas penyerahan batu bara sebelum diproses menjadi briket oleh Kontraktor PKP2B dikategorikan sebagai penyerahan barang yang tidak dikenakan PPN sehingga Kontraktor tersebut tidak berhak untuk mengkreditkan PPN yang telah dibayar atas perolehan Barang Kena Pajak dan Jasa Kena Pajak.

Jauh panggang dari api

Panduan di atas seharusnya juga sangat berguna bagi aparat Direktorat Jenderal Pajak (DJP) khususnya terkait layanan restitusi PPN. Akan tetapi ibarat jauh panggang dari api. Proses layanan restitusi tidak semudah yang dibayangkan.

Kendalanya bukan pada aparat. Di lapangan, perusahaan pemegang izin PKP2B tidak melakukan sendiri kegiatan eksplorasi dan eksploitasi di wilayah kuasa pertambangan miliknya. Kegiatan tersebut mereka serahkan kepada pihak ketiga. Bahkan soal penjualan ada kalanya juga demikian. Kondisi seperti itu sama sekali tidak ada dalam PKP2B. Alhasil, panduan sebagaimana dalam Surat Nomor: S-16/MK.03/2002 di atas kurang mengena. Bagi aparat DJP hal ini menimbulkan persoalan tersendiri. Belum lagi mereka juga harus membedakan perlakuan antara batu bara yang BKP dan non-BKP, selain harus mengenali pemegang izin PKP2B kategori Generasi I, II atau III.

Dari sisi aspek PPN, business process yang rumit di atas harus diurai sebelum sampai pada pengambilan keputusan terkait restitusi. Pasalnya, PPN adalah pajak multistage. Semua data dan dokumen pendukungnya harus jelas, lengkap, dan valid. Apalagi, ini menyangkut uang yang sudah masuk ke kas negara yang diklaim untuk dikembalikan kepada PKP atau Wajib Pajak (WP). Salah-salah, urusannya bisa dengan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Oleh karena itu, tidak heran bila penyelesaian proses restitusi tidak mudah dan banyak menyita waktu.

Sementara kapabilitas para petugas tidak merata. Akibatnya, tidak jarang “bola panas” terpaksa pindah ke lembaga keberatan atau banding pascaputusan di tingkat pertama tidak seperti yang diinginkan oleh WP. Oleh karena itu, tidak heran kasus kasus terkait perlakuan PPN atas batu bara tidak hanya menyibukkan DJP, melainkan juga Pengadilan Pajak dan bahkan Mahkamah Agung.

(Berikutnya: Gagal berjuang di MA tidak membuat ciut nyali pemilik izin PKP2B Generasi I. Bagaimana respons pemerintah? Apa win-win solution-nya? Simak di Majalah Pajak edisi Februari 2021.)

Continue Reading

Populer